矿业人必看！我国矿业用地政策大盘点

今年以来，矿业开始回暖，在矿业开发使用过程中，仍然存在不规范现象。怎么统筹好土地办理与矿业开发的关系，使矿业开发使用与中央节省集约用地精力、相关法令法规相联接？多年来，国家相关部分坚持法治为先、问题导向、概括办理，在持续推动相关方针变革、保证矿业正常运行的一起，有用进步矿业用地的概括开发使用水平。

矿业用地的特殊性

土地，是人类出产日子中不可或缺的天然资源。矿藏资源勘查和开发离不开对土地资源的占用、开发、使用等，矿业用地一般指矿业权人依法进行矿藏勘查、采矿、选矿、修正办理等矿山出产活动一切必要占用的土地，分为矿藏勘查用地和矿山出产用地。

在土地办理上，我国实行土地的社会主义公有制，即全民一切制和劳动群众团体一切制。土地的一切权不允许以任何方法转让，但土地运用权能够依法转让。土地运用权和矿业权两权分离，采纳两套完全不同的准入准则。矿业用地的相关规则散见于《民法典》、《土地办理法》、《土地办理法施行法令》、《矿藏资源法》、《土地复垦法令》等法令法规及规范性文件中。

关于勘查用地，《土地办理法（2019年修订）》第五十七条规则，建造项目施工和地质勘查需要暂时运用国有土地或者农人团体一切的土地的，由县级以上人民政府天然资源主管部分批准。暂时运用土地的运用者应当依照暂时运用土地合同约定的用处运用土地，并不得修建永久性建筑物。暂时运用土地期限一般不超过二年。据此，在法令层面上，矿藏勘查用地被清晰界定为暂时用地。

《天然资源部关于规范暂时用地办理的通知》(天然资规〔2021〕2号)，进一步清晰和细化了暂时用地相关内容：矿藏资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间暂时日子用房、暂时工棚、勘查作业及其辅佐工程、施工便道、运输便道等运用的土地，包含油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设备、进场道路等钻井及配套设备运用的土地可界定为暂时用地运用范围，等等。

对矿业出产用地，《土地办理法（2019年修订）》第四条规则，国家实行土地用处管制准则，将土地分为农用地、建造用地和未使用地。其间，建造用地包含了工矿用地。

2020年，天然资源部发布《疆土空间调查、规划、用处管制用地用海分类指南（试行）》，将工矿用地进行了细分。工矿用地指用于工矿业出产的土地。其间，工业用地指工矿企业的出产车间、装备修理、自用仓库及其隶属设备用地，包含专用铁路、码头和隶属道路、停车场等用地，不包含采矿用地。采矿用地指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面出产用地及排土（石）、尾矿（矸石）堆积用地。

在用地取得上，矿山出产用地可经过暂时用地、征地、团体经营性建造用地入市的方法取得。关于运用时间短、并且能够快速修正的土地，能够适用暂时用地的法令规则，依照现行暂时用地的要求办理用地手续。依据2019年修订后的《土地办理法》，除由政府组织施行的能源基础设备建造需要用地外，大部分经营性采矿用地已无法经过土地征收方法进行供地；团体经营性建造用地入市成为新的供地方法，规则“土地使用总体规划、城乡规划确认为工业、商业等经营性用处，并经依法挂号的团体经营性建造用地，土地一切权人可经过出让、租借等方法交由单位或者个人运用”。

应该看到，矿业用地尤其是采矿用地，由于矿藏资源赋存条件、发掘方法不同，与一般建造用地相比具有明显的特殊性、复杂性。有研讨曾将采矿用地的特殊性概括为：采矿用地使用方法不同对土地的影响不同；采矿用地类型多，情况复杂；采矿用地的运用期限由矿藏资源发掘周期决议，等等。

一起还应看到，矿用土地在法令特点上归属建造用地的工矿用地，又可细分为矿藏勘查用地和矿业出产用地，而矿业出产用地又可细分为工业用地和采矿用地两个细类。因而，矿业用地的取得须依据每个项目的具体情况别离对待，灵活采用暂时用地、征地、团体经营性建造用地入市等不同方法处理。而实际中，矿业用地批阅触及天然资源、林业、环境等部分，相关法令法规联接不畅。尤其是采矿用地，按建造用地办理，长时间以来存在用地取得时限长、成本高、退出难等问题。

进入新时代，生态文明建造、经济社会高质量开展对土地办理、矿藏资源合理开发提出了新的更高要求。联接好相关法令法规，处理好依法采矿与合理运用土地关系，成为矿业用地方针变革完善的落脚点。

探究采矿用地方法变革

长时间以来，天然资源部高度重视矿业用地方针研讨与变革实践，在采矿用地变革上进行大量活跃而有利的探究。

法令规则了暂时用地准则，为采矿用地方法变革供给了遵从。为创新采矿用地办理方法，推动采矿用地办理准则变革，2005年原疆土资源部经过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方法变革试点方案有关问题的批复》，同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方法变革试点，探究将原来先征收后出让的方法变革为以暂时用地的方法供地，既保证矿山企业用地，又严厉维护犁地、维护农人土地权益。

2011年，原疆土资源部别离在山西平朔露天煤矿、内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿、云南磷化露天磷矿等区域扩展采矿暂时用地方法试点变革；2012年在山西省范围内扩展试点范围，挑选10座露天煤矿和铝矿展发掘矿暂时用地方法变革，探究采矿用地新的供地方法。

广西平果铝土矿采矿暂时用地方法变革试点检验后，学术界和相关政府部分根本必定了暂时性采矿用地方法的价值，被以为是采矿用地准则变革的严重创新。扩展试点变革，不只有用化解了采矿用地供给矛盾，合理调整了政府、企业和农人的三者利益，而且节省集约使用了土地，促进了矿藏资源开发使用。更为重要的是，实践探究中矿用土地存在的问题得以逐渐厘清，相关方针不断完善。

2016年，原疆土资源部联合四部委发布的《关于加强矿山地质环境康复和概括办理的辅导定见》清晰提出，要完善用地方针，依据不同矿种和开发方法，建立差别化、针对性强的用地方针。该文件对矿用土地办理变革的内容已有所触及。

2020年6月，天然资源部印发《关于做好采矿用地方法变革试点有关作业的通知》提出，探究采矿用地方针，组织展开试点方针施行作用评估，推动试点效果的方针转化。之后，天然资源部抓住研讨完善矿业用地方针，保证采矿用地合理需求。活跃推动《矿藏资源法》修改，研讨制定团体经营性建造用地入市辅导定见文件；依照《天然资源部关于推动矿藏资源办理变革若干事项的定见（试行）》要求，活跃推动“净矿”出让，做好与用地用海用林用草等批阅事项的联接，确保矿业权人能够正常展开勘查发掘作业。

对矿用土地方针走向，有专家以为应掌握几点：土地供给方针与国家工业方针、国家开展规划严密相连，属于国家鼓舞类工业的，土地供给天然就相对宽松；土地供给目标、供给规范各个职业不一样，战略性矿藏资源的用地批阅应该比较简单等等。加速开释土地方针盈利

土地复垦是进步土地社会效益、经济效益和生态效益的重要途径，更是矿业权人运用土地而有必要依法履行的义务。

《土地复垦法令》规则，出产建造活动损毁的土地，依照“谁损毁，谁复垦”的准则，由出产建造单位或者个人担任复垦。但是，由于前史原因无法确认土地复垦义务人的出产建造活动损毁的土地，由县级以上人民政府担任组织复垦。露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表发掘所损毁的土地；地下采矿等造成地表陷落的土地；堆积采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体抛弃物压占的土地，由土地复垦义务人担任复垦。

修订后的《矿山地质环境维护规则》清晰，采矿权人应当依照国家有关规则，计提矿山地质环境办理康复基金，统筹用于展开矿山地质环境办理康复和土地复垦。

党的十八大以来，生态文明建造上升到前所未有的战略高度，相关准则密布出台。党的十九大报告提出，建造生态文明是中华民族永续开展的千年大计。在掌握新开展阶段、遵循新开展理念、构建新开展格式的实践中，矿业范畴的土地复垦被赋予了新的内在和外延。

而伴随着生态文明建造的深入推动，矿区生态修正方针盈利不断开释。2015年，《中共中央、国务院关于加速推动生态文明建造的定见》清晰，要加速办理突出生态环境问题，展开矿山地质环境康复和概括办理。一起，我国加速推动立法修法作业，如长江维护法、森林法、防沙治沙法、土地办理法，及矿藏、草原、天然维护地、疆土空间开发维护等方面的重要法令，为疆土修正供给全面法令支撑。中央财政组织生态维护修正相关搬运支付资金，真金白银地支撑生态维护修正。京津冀周边、汾渭平原、长江经济带、黄河流域等要点区域前史留传抛弃矿山环境修正办理被归入其间。

怎么建立矿山生态修正的市场化机制？鉴于土地资源的再开发、再使用是矿山生态修正中的首要利益来源，业内专家以为应充沛开释矿山生态修正中的土地方针盈利。

2019年末，天然资源部印发《关于探究使用市场化方法推动矿山生态修正的定见》，经过赋予必定期限的天然资源资产运用权等方针，鼓舞社会主体投入矿山生态修正，处理鼓舞方针不明晰，矿山建造用地无法盘活、新增建造用地获取难等问题。例如，已有的因采矿陷落无法康复原用处的农用地可据实核定；对前史留传矿山抛弃国有建造用地，可经过赋予矿山生态修正出资主体后续土地运用权的方法，鼓舞社会资本投入；可按有关规则采纳划拨、出让、租借等方法供给土地运用权，可采纳弹性年期出让、长时间租借、先租后让、租让结合的差别化土地供给方法；矿山存量建造用地修正后的腾退目标能够流通运用。

事实上，关于矿山生态修正中土地开发使用的支撑鼓舞方针相关规则中早有体现，散见于不一起期的不同文件中。

例如，《土地复垦法令》规则了退还犁地占用税、确认长时间运用权、政府给予补贴、用作弥补犁地目标等土地复垦鼓舞办法。《节省集约使用土地规则》（疆土资源部令第61号）鼓舞社会资金参加城镇低效用地、抛弃地再开发和使用，鼓舞土地运用者自行开发或者合作开发。《前史留传工矿抛弃地复垦使用试点办理办法》（疆土资规〔2015〕1号）规则了前史留传工矿抛弃地复垦使用的奖励方针，将前史留传工矿抛弃地复垦依照建造用地增减挂钩办理。《关于加强矿山地质环境康复和概括办理的辅导定见》（疆土资发〔2016〕63号）从土地复垦和工业开展相结合视点，提出坚持开放开展理念，将矿山地质环境康复和概括办理与相关工业开展融合推动。《关于改进办理方法切实落实犁地占补平衡的通知》（疆土资规〔2017〕13号）规则，前史留传工矿抛弃地复垦形成的新增犁地节余部分，均可归入弥补犁地办理，用于犁地占补平衡。

《关于探究使用市场化方法推动矿山生态修正的定见》（天然资规〔2019〕6号）被以为是在坚持“谁破坏、谁办理”“谁修正、谁获益”的准则下，集中规则了矿山生态修正范畴中的土地支撑方针，充沛开释了矿山生态修正范畴的土地方针盈利，为矿山生态修正市场机制的建立供给了方针保证。

2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓舞和支撑社会资本参加生态维护修正的定见》，将矿山生态维护修正归入要点范畴，在规划管控、产权鼓舞、资源使用等方面予以方针支撑。鼓舞社会资本参加生态维护修正方案编制，在符合法令法规方针和规划约束条件的前提下，合理组织生态维护修正区域内各类空间用地的规划、结构、布局和时序。修正后的团体建造用地，符合规划的，可依据国家统一布置保险有序推动农村团体经营性建造用地入市，生态维护修正主体可在同等条件下优先取得运用权。社会资本出资修正并依法取得的土地、海域运用权等相关权益，在完成修正使命后，可依法依规流通并取得相应收益。